具体政策环境左右自主创新能力提升

安达历史解密网 2020-09-14 15:38:58

政策环境左右自主创新能力提升

实施创新驱动战略,关键是要增强自主创新能力,破除体制机制障碍,激发科技作为第一生产力所蕴藏的巨大潜能。而与之相关的是市场的基础性作用和政策的适当性、系统性,以及政策执行的是否有效,这也是影响创新能力提升的环境因素,轻视不得。

——亚夫

■要坚定不移走中国特色自主创新道路,尽管可以积极学习、借鉴发达经济体促进自主创新的某些方法、某些措施以丰富和完善我国的相关政策,但是我们知道,方法、措施的学习和借鉴不是不顾现实条件而将其他国家的实践照搬照抄到我国特色自主创新道路的实践中。

■无论出发点有多好,我们如果只是试图模仿过去那些没有人曾经预料到的成功,不管这些成功有多么复杂、多么走运、多么恰逢其时,这几乎永远不会成功;如果只是试图使用那些我们认为曾经有用的方法、措施,但结果可能不仅是徒劳无功,甚或是南辕北辙。因为,我们并不处于同一历史点,社会影响在本地层面可能仍然很强烈,但在更大的尺度上则可能导致无法预料的后果。

■可以说,能够在某一国家(或地区)发挥作用的创新政策,是否可以在我国发挥同样效果根本无法预料。而且,发达经济体促进自主创新的成功与失败往往循环往复、永无止境,很多昨天达致成功的经验就会为明天的失败奠定基础,因为任何政策都有其有限边界以及发挥效用的适宜环境和时机。某种程度而言,发达经济体促进自主创新的所有经验都不具备可复制性,因为基础和背景环境不一样。

■有人总结了三种失败的政策借鉴,分别是:“不知情的政策借鉴”、“不全面的政策借鉴”以及“不适当的政策借鉴”。为了避免失败,我们不仅要关注“成功故事”,更要关注“成功故事”背后的系统性支撑;不仅要懂得借鉴发达经济体的具体实践经验,更要懂得发达经济体支撑具体实践经验背后的基本理念;不仅要“观其形”,更要“取之神”;不仅要知其然,更要知其所以然。

市场对提升自主创新能力有基础性作用

自主创新能力的提升不仅取决于政府能否发挥重要作用,更取决于市场能否起到基础性作用。无论是从先发经济体还是后发经济体自主创新能力提升的发展历程看,政府的作用都是非常重要的,特别是对后发经济体追赶过程的早期阶段。尽管有很多证据表明,直接的政府干预会对效率产生不利影响,但是很明显,市场不能通过自身将恰当数量的资源传自己拥有良好的驾驶记录递到知识的创新活动中,而且学习能力在不同维度(例如,个人、企业、区域、产业、技术等)是不均衡分布的。

因此,在学习型经济条件下,政府政策能起到一定的作用。而在刺激和鼓励某些有活力的工业部门的快速增长方面,官方扮演了重要角色,特别是制定政策(尤其是在工程方面)、鼓励以出口为导向的生产、奖励高出口企业及支持研发和创新等方面。

同时,我们从发达经济体促进自主创新的过往经验看,国家系统在支持和指导创新与学习的过程中仍然发挥着重要的作用。尽管当前发达经济体大多强调市场的基础性作用,而且希望发展中国家尽可能地发挥市场作用、少一点儿政府作用,尽可能地模仿他们当前的政策或制度,但是发展经济学就有一种观点,认为发达国家在爬上屋顶后就会踢开梯子,那些建议发展中国家完全模仿他们今天的制度可能就是“踢开梯子”的“阴谋”的一部分。

正如哈佛大学教授丹尼罗德里克曾运用世界各国大量的数据分析得出结论:“第二次世界大战以来发展比较好的国家,通常是那些能够制定出有效的国内投资战略推动增长的国家,是那些能够建立适宜体制来克服外部负面冲击的国家,而不是那些依靠解除贸易和资本流动限制的国家”。

例如,尽管“二战”后,美国在更广泛的技术领域中扮演着没有对手的领导者的角色,但是联邦政府在创新能力的提升过程中除了资金上对重点项目、大学研究、产业研究的支持外,而且还通过政府采购、对知识产权的保护、反托拉斯法案等方面的举措而发挥着巨大作用。在亚历山大格申克龙(Alexander Gerschenkron)对一战前欧洲追赶的研究中也明确指出,作为后起的工业国德国在19世纪最后20年和20世纪最初10年追赶英国的过程中,政府因素对于德国创新体系的形成具有决定性作用。

而在对日本、韩国等亚洲经济体的追赶研究中,政府所采取的改善法律系统、提高基础设施、改进教育体系以及技术政策、经济政策、产业政策和贸易保护政策等所谓的“国家干涉主义”成为上述经济体成功实现追赶的关键。

可以说,政府的关键角色一定在于完善经济结构和促进在有的学和回报高的地方学习的机制。一个关键的角色是打破那些阻碍学习,或导致“锁定”的不利结构和机制,并帮助建立一种新的学习轨迹。因此,政府需要提出创新战略,来促进创新经济体系的建立;对于提升自主创新能力而言,“无所作为”可能比“有所作为”更不可取,但也必须防止“资源误配低效率”。

在强调政府发挥重要作用这一事实的同时,也必须要强调上述经济体在提升自主创新能力过程中让市场机制发挥基础性作用的事实。某种程度而言,尊重市场就是要承认创新能力是无法通过政府之手独立改变的现实。

具体而言,则体现为:一方面,“各种产品和要素的价格基本上由市场的供给和需求竞争决定,能够较好地反映各种要素的相对稀缺程度,企业在做产品和技术选择时就能够利用各自发展阶段显现出来的比较优势”;另一方面,尽管上述经济体都未达到自由市场经济的理想状态,但是无论那个经济体在其自主创新能力提升的发展历程中,企业都作为创新决策、投入和风险承担的主体,发挥着最为核心和基础性的作用。

例如,在战后美国创新体系中,相对初创的中小企业在包括半导体、计算机和生物技术等产业领域的新技术发展中发挥了显着作用。在韩国,大型的多元化企业组织和日本战前的家族式企业组织一样,在追赶中发挥着非常重要的作用。相反,中国台湾地区则以中小型私人企业的发展着称。

此外,在推动自主创新能力提升的政策措施方面,各个经济体也更多采用的是立法、项目计划、税收抵扣、政府购买等各种更加注重市场导向和适合市场经济特点的方式,而且政府项目计划更强调透明性、引导性、功能性和企业的主体作用。例如,在德国,国家一般不去选择特殊的领域,而是让企业自行决定其研发活动的目标。国家的支持主要集中在对企业研发活动实行税负减免、对企业聘用研发人员的资助和技术创新转让和技术咨询的支持上。

在韩国,政府主要通过经济杠杆影响企业的行为,即通过金融、税收、外汇、技术等方面的政策手段,保障国家创新计划的实施。在技术引进方面,虽然企业是技术引进和创新活动的决策主体并承担风险,但政府通过法规、信贷、税收等经济和法律手段进行严格的规划指导、监督和控制。

综合来看,我们必须超越把政府和市场完全对立的思维方式,要把政府和市场看成自主创新能力提升的“一体两面”。而且,发达经济体成功的创新实践也一再证明,政府和企业需要有机而科学地配合,才能最大限度地提高国家的整体创新能力,为经济发展提供强劲的动力。

因此,对于我国提升自主创新能力而言,不仅需要政府的科学参与、有效推动,发挥政府的宏观指导作用;而且更加需要确立市场机制,发挥市场配置资源的基础性作用,实现二者的良性互动和有机融合。但是,如何从“政府主导型市场经济”向更加自由开放的市场经济转变,几乎是所有在高速赶超发达国家的发展阶段上采取“政府主导型市场经济”和“威权发展模式”的国家和地区都曾经遇到的问题,中国也不例外。

政策目标能否实现取决于政策是否合适、执行是否有效

政策目标的实现不仅取决于能否制定出合适的政策,更取决于政策能否有效执行。政策的生命不仅仅在于合理制定,更在于顺利实施。一个政策目标能否顺利实现,主要应取决于可操作性、实现难度和执行者的意愿三大因素。

从可操作性看,政策目标的实现不仅取决于是否根据环境背景差异选择出最适合自身资源和能力的政策方向和路径,更取决于找到目标后是否能采取连续的、一致的、集中的行动以实现政策落地。即,政策目标必须接地气。

例如,美国的创新政策体系则更多体现一种方向,具体的实施要靠多种政策的互补和有效配合,例如美国政府的财政资助并不是促进产业界科技RD的唯一途径,而相应的法规、税收、贸易政策在促进产业界技术创新中所起的作用更大。

因此,在制订创新政策时,我们必须要注重政策的逻辑性和联系性,避免拍脑袋瞎折腾;而且要考虑举措是否能达到目的,不能只考虑“应然”而忽视“实然”,不能只考虑“该不该”而忽视“能不能”;同时,创新政策的制定者也必须提防那些容易执行、但要付出高昂成本才能改变的政策。

从实现难度看,政策要发挥引领和推动作用,就必须解决政策的合法性和科学性,唯有科学、合法的政策主张才能动员全社会的力量,才能避免“工作激励低效率”,才更有可能被市场主体所接受和执行,才有望充分释放政策效应。

一方面,从政策制订和执行的角度考虑,必须做到政策安排与市场主体间的“激励相容”(incentive compatibility),即指在尊重市场主体盈利动机的基础上,政策安排使得市场主体的利己行为与政策目标相吻合,从而降低政策目标的实现难度。也就是说,要让企业、高校、科研院所能从创新政策的安排中获取利益,如此创新政策的成效才最可靠,否则政策的推动和落实就会成为“墙上挂挂,嘴上话话”的应景之作。

例如,在韩国,为促进企业研发投入的税收激励措施主要包括,降低研发设备和供应品的进口关税、减除年度非资本研发支出和应征税收入中人力资源发展的成本、加速工业研发设备的折旧率,以及免除与研发资产相关的房产税收;还包括一项被称为“技术发展储备金”的税收减让计划,即企业可以将任何一年的税前利润的20%(高技术产业为30%)留存起来用于随后四年的研发活动。

同时,过往多年的经验表明,我们容易低估市场主体的应对能力,高估政府政策作用。因此,在提升自主创新能力的过程中,我们必须着眼于激励机制问题的解决,否则任何创新政策即使初衷很好,也很有可能会因为“激励不相容”而造成理性主体的行为扭曲,最终造成政策效果难以“兑现”。

另一方面,重要的创新决策很大程度上是一个政治过程,是在不确定情况下专业群体为自己的利益争执的结果,而不是一个对成本、利润和可测算的风险进行仔细评估和权衡的过程。特别是在当人们普遍对现状感到不满之际,人们对政府提出的解决特定问题的政策措施所持的批评态度往往不是基于事实和对具体问题本身的理性、专业思考,而只是因为在更宽泛层面对政府治理欠佳的一种不满情绪的集中宣泄,此时改变事实不一定能改变人们对某一问题的态度,而通过高密度的沟通也许是解决问题的唯一有效措施。

同时,研究表明,创新政策成功的重要前提之一就是创新体系中参与者之间的互相信任,而且这种信任一定是非常稳固的;如果这个前提不存在,那么参与者之间就很容易产生利益冲突,或是一味追求自身在创新当中的地位,那么创新政策中所需要的动态与创造性的合作与协调就很难实现。发达经济体的现实经验也表明,为保障创新决策的顺利推进与落实,争取广泛的支持都是政策得以“兑现”的关键,这在芬兰等经历了20世纪90年代末开始的“创新政策转变”的国家尤其突出。

在创新政策领域,芬兰政治家能够获得下述评价:他们非常积极主动、有开放性,并在工业企业、高等院校、研究结构以及政府机构之间建立了非常密切的合作关系。因此,在政府有关部门和商会、贸易联盟以及知识协会之间建立互动和对话关系对于发展与社会有关的清晰的政策方针是十分必要的。

在提升自主创新能力的过程中,我们必须避免将相关政府部门定位成问题最终解决者的错误倾向,而应重视企业、大学、科研院所广泛、充分参与所带来的巨大能量,通过高频率的良性互动发挥一国之内所有对创新过程有影响的主体的主观能动性,自上而下和自下而上反复沟通形成趋于一致的最佳方案,顺利实现政策所应发挥的效果。

从执行者的意愿看,恰如孟子所说,“徒法不足以自行”,也就是说,政策要发挥效力还必须依靠强大的执行力,否则很容易陷入“上有政策,下有对策”的困境。某种程度而言,创新政策的出台都是利益考量为先,不仅要能实现创新驱动发展的宏大目标,而且在实践中,也必须要考虑是否对政策执行者有利,如果无利则必须考虑采取何种措施以防止政策执行者的无为。

尽管在康德看来,执政者有义务考虑怎样才能尽可能迅速地改善国家体制,使之符合于理性观念所呈现于我们眼前作为典范的那种自然权利,那怕这样会付出牺牲自我利益的代价,但是现实情况却呈现出,执行者都有其自利一面,会按自利的规则行为行动。

经验表明,人们的实际行为可能会大大地背离积极的法律规范所倡导的行为:日本人有时把这种情况解释为“tatemai图示的方式让外国人也能看懂。(委婉之词)”和“honne(本意)”的行为,即装模作样与真情实意的行为。因此,只有政策制订在给政策决策者、政策执行者带来最大利益时,政策才能真正有效贯彻、执行和落实且难以逆转。

从发达经济体促进自主创新的经验表明,创新政策首先关心的是政府官员、特殊利益集团利益,很多时候,资源分配并非根据经济合理性而是根据政治逻辑。

例如,韩国政府上世纪70年代末期的政治腐败以及由此风波导致的政府和企业财阀之间的政治勾结,造成了非理性的资源分配。另外,韩国在创造阶段的创新政策主要目标是强化大学的研究能力,1990年设立科学研究中心和工程研究中心以资助大学里的基础研究,教育部也在1995年制订了支持研究型大学的新计划;但是强化大学研究能力的政策没有像预想的那样推进,主要原因之一可能就在于负责政府研发的各部委对资助各自的政府资助研究机构比资助大学研发更感兴趣,1990年政府资助研究机构得到政府总研发支出的90%,到了1994年,这一比例依旧高达79%。

此外,创新政策也受到政府高级官员个人偏好的影响很大。研究表明,各国(地区)关于创新政策措施的选择似乎在一定程度上取决于产业结构中各企业规模的大小。

例如,德国的事实也表明,大型企业可以比小型企业获得更多的政府研发经费,这种对开发项目经费投入的不平衡扭曲了竞争。在东亚,韩国政府为激励私有部门的技术学习而所作出的最重要举措之一就是培育大企业财阀,使大企业成为韩国技术进步的“发动机”。为推动大企业真正发挥“创新主体”的作用,在经济发展初期,支持大企业引进国外技术,从上世纪 60 年代中期到 80年代末,三星、现代、LG 等五大财团的技术进口数量总计达1261 项。同时,70年代主要依靠“直接信贷”(国家信贷配给)引导财阀,年代则通过要求大企业必须设立RD机构等方式促使大企业成为国家创新体系的主体。

当然,大企业财阀起到了加速工业技术学习的主要推动作用,建立了对于外国技术转移活动的识别、谈判以及资助的组织和技术资源手段,并通过有组织的内部训练以及发展方面的努力在新的项目中增强学习能力和跨行业的技术能力快速扩散。在国家自主创新能力提升取得成效之际,负面作用也初步显现。

比如说,人们对三星和其他大企业所占据的优势地位也感到不满,觉得这些大企业受到了政府的照顾和扶持,是通过挤压小企业的生存空间才兴旺起来的。某种程度上,与强大的政府力量共谋导致了韩国大企业集团通过牺牲经济力量薄弱者(消费者、纳税人、中小企业、小股东等)的利益和获得政府的援助来获取自身利益,不仅造成企业的道德风险,而且在宏观层面造成资源分配不当以及宏观经济效益的低下,严重影响到国家自主创新能力的进一步有效提升。

因此,在提升自主创新能力的过程中,我们在政策制定过程中借鉴发达经济体的某些经验是必要的,但是从政策制定到最终真正达到和实现政策制定时的预期目的和效果之间隔着政策执行的实践,并非一蹴而就,特别是,当现实作为某种远离和不同于法制层面之外的东西为人们所接受的时候更是如此,由此要求我们必须广泛借鉴行为经济学和创新经济学的相关理论进行分析。

政策的系统性和应变性影响自主创新能力的提升

自主创新能力的提升不仅取决于能否制定出系统性政策,更取决于政策能否顺应时代变化。在某种程度上,我们认为,一国(或地区)自主创新能力的提升是一个动态的、互动的涉及众多利益相关者的过程,其中,创新政策的配套和支持对于提升自主创新能力起到了决定性的作用。

一方面,从各国(地区)提升自主创新能力的实践来看,创新政策要求在宏观层面具有指导性,在微观层面具有操作性和协同性,即必须具备系统性特点。一般而言,在制订和实施某项有利于创新能力提升的制度安排时,不仅需要细化制度安排以利于落实;还必须进行配套制度改革,如此才有利于降低因某一领域单兵突进而可能引致的协调性缺乏所造成的自主创新能力难以有效提高或进程反复等弊端。

例如,日本政府在推进知识产权立国的过程中,首先于2002年3月在组织保障方面,建立了知识产权战略会议制度。随后,在法律、政策保障方面,知识产权战略会议出台《知识产权战略大纲》并开始实施“知识产权立国战略”,日本国会于11月通过《知识产权基本法》。

2003年,日本政府通过设立“知识产权战略本部”在组织方面继续推进知识产权立国战略;并通过推出包括知识产权创造、知识产权保护、知识产权利用、推进文化产业、培养知识产权人才和推广知识产权知识以及加强知识产权教育等方面措施的《有关知识产权创造、保护及其利用的推进计划》,加强对知识产权管理的宏观指导,此后,每年制定年度的知识产权推进计划。

同时,为保证“知识产权立国战略”得以有效实施,日本各相关部门也形成了多层次、多途径的推进格局;其中,文部省大力支持全国国立、公立和私立大学设置知识产权总部,并建立技术转移机构(TLO)推行大学科研成果向民间企业转移,日本各都、道、府、县也相继出台具有鲜明地方特色的知识产权战略,而且,日本特许厅(JPO)、执行知识产权法律的司法部门、日本知识产权协会(JIPA)等部门也通过调整有关知识产权保护、应用的相关工作推动知识产权相关措施的实施。

另一方面,创新政策和创新道路要想具有生命力和活力,就只能在探索和实践中不断总结和前进,因为只有在实践中不断面对各类难以提前预判、预知的利益冲突,才能发现政策缺陷,才有机会不断改进,而使政策不断完善并趋于缜密。同时,对于提升自主创新能力的具体举措和创新发展方向有不同认识是很自然的现象;而且,创新政策的结果或许并不一定必然会朝着政策制定者制订政策时的预想方向前进。

我们也可以从发达经济体创新能力提升的盛衰过程中发现,促进自主创新能力提升的政策很难一蹴而就,必须是面对新形势、新问题而不断发展、修订。恰如德鲁克所说,“需要时常冷静地检视,……从而判断它们是否依然有效,甚至是否有存在的必要。对于那些不发挥作用的元素,必须系统化地舍弃”。

例如,1989年,韩国制定出台了《基础科学研究振兴法》,一年后又颁布了支持基础科学研究的总统令《基础科学研究振兴法施行令》。此后,韩国的《基础科学研究振兴法》和《总统令》分别经历了 8 次和 14 次修改。作为全球创新政策领域中优秀典范之一的芬兰,其创新政策并没有一味地追求一个所谓完美和定型的计划,在发展过程中经常吸取并采纳来自各方面的好建议。

因此,不要指望任何创新政策可以一次性解决所有问题,我们需要一边实践、一边评估进程得失,充分把握政策实施过程中的难点和关键点并不断总结经验,力争在发现问题中学习、解决问题,并实现创新政策的不断优化,对我国提升自主创新能力具有重要意义。但是,正如格兰特吉尔莫(Grant Gilmore)所言,“首次颁布一项政策要比不断修订政策使之适应变化了的形势要容易得多”。

此外,在创新驱动发展的过程中,对于决策者而言,可能还要防范“普拉哈拉德悖论”对自身的影响,根据战略管理学者普拉哈拉德和贝蒂斯提出战略主导逻辑的观点,每个人都是自身过去经验的产物,并进而决定下一步战略选择的方向,而当环境将要或者正在发生重大变化时,需要转变其战略主导逻辑时,往往由于难以摆脱以往自身的理念和经验而很难做到。

例如,日本的模仿创新战略在其追赶时期对于提升“技术扩散能力”发挥了重要作用,但是当日本已经同其他发达国家处于几乎同步的技术发展前沿时,此时对于日本政府继续提升竞争力而言,技术扩散能力的作用已经让位于“技术创造能力”。

尽管日本政府也意识到要由追赶型战略向引领型战略转变,但创新体制和政策并没有很好地随着发展阶段的变化而进行变化,长期忽视基础研究的模仿创新体制优势以及创新政策方面的路径依赖,在面对发展的新阶段和日益变化的国际创新环境时,已然成为导致日本创新能力、竞争力缓慢、艰难和被动提升的主要制约因素。

日本的教训让每一个参与创新政策制定的人都必须意识到两点:第一,创新政策、创新道路的进化有很强的路径依赖性,那怕过去的传统已然十分不合时宜,但完全推倒重来可能也会是极为不现实的;第二,由于技术和市场的不断变化,无论今天的创新政策多么有效,都会在明天过时。而且,创新政策要取得成功,政策制定者必须学会随着时间推移而发展和改变它们。

因此,在面对世界经济正处于半全球化时代、全球制造业迎来新变局、互联及其相关技术引发新变革等新形势的时候,不同经济体在自主创新道路上很可能会有不同的命运,具体将如何取决于各个经济体在促进自主创新方面的应对之策,特别是政策的强度和适应性。

对于坚定不移实施创新驱动发展战略的我国而言,未来系统性政策的制订必须既要做到“高瞻远瞩”,又要做到“细致入微”,更重要的也许还是要让系统性政策具有高度的敏锐性和弹性,即能随时代变化、发展阶段变化而顺应相关部门不同要求的适应力。




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